回顾“环保风暴”警示录

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中国的经济增长是以昂贵的环境为代价的。每一种价值1万美元的商品，原材料消耗是日本的7倍，是美国的6倍，甚至是印度的2倍。世界十大环境污染最严重的城市中有一半都在中国境内

近年来，一场前所未有的“环境风暴”席卷了中国。它不仅停止了30个项目，还点亮了公众监督的眼睛，唤醒了轻视环保的企业。

目前，暴风雨似乎已经平息，风平浪静。然而，种种迹象表明，这场“环境风暴”给我们展示的不仅是短期持续的爆发力，更是制度和法制建设的引信，留下的是新的环境保护环境和和谐社会的开端；它留下的警示是宝贵的，它反映了大量深层次的问题，值得我们进一步探索和思考。

制度:不合理

业内人士称，“环保风暴”基本上是科学发展观在经济领域的体现。煤、电、油的运输已经高度紧张，如果不阻断高耗能行业的源头，就无法实现经济的长期稳定发展。环境保护已经成为国家宏观调控的重要手段。"

为了实现经济、社会和环境的协调发展，2003年10月，中国首次提出树立和落实科学发展观。2003年底召开的中央经济工作会议强调，要坚决扭转高消耗、高污染、低产出的局面，全面转变经济增长方式。为了实施这一战略，中国针对一些行业的过热发展实施了宏观调控。

由于2003年电力短缺，全国处于紧急状态，这导致市场向电力项目引入资金。特别是去年以来，我国煤、电、油资源全面短缺，大量电力项目仓促上马，其中许多项目未通过环评程序。但是，根据《环境影响评价法》，建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，并进行环境预评价，这显然是违法的。那么，根据他们的监督和执法职能，当地的环境保护部门应该已经实施了项目的前期管理，那些应该下马永远不应该推出。但我们看到的是，地方环保部门无法管理，甚至不敢管理。在强大的经济利益面前，环境保护处于被边缘化的尴尬境地。

原因是一位环保局官员告诉记者，环保官员想要保护环境，而地方官员往往想要gdp增长数字，而地方环保官员的“黑帽子”掌握在地方“父母”手中。在这种情况下，环保官员很难“硬起来”。其背后凸显的制度“弱点”不能不发人深省。

事实上，环保部门并没有“硬”。例如，淮河污染控制项目之前实施得很有力，但最终却是虎头蛇尾。国家环保总局带头控制污染，而地方政府在幕后默许污染。因此，淮河流域的环境指标没有得到根本改善。长期以来，国家环保总局受到各部门的制约，执法方式往往局限于批评。很难避免被一些企业视为“橡皮图章”。

机制:不完善

随着中国经济的持续高速增长，一些地方盲目崇拜gdp增长，追求所谓的政治成就，搞高消耗、高污染的大型项目，导致环境不断恶化，资源瓶颈日益明显。在一些地方招商引资时，不管项目是否无污染，只要有投资就会批准，甚至地方领导干预，单方面强调简化审批，限期办理相关手续。国家环保总局副局长潘岳承认，在一些地方的建设项目环境影响审批中，存在“一把手意志”和“先上车后买票”的违法现象。

众所周知，一个几十亿元甚至几十亿元的项目被叫停，即使只花一天时间，也会给国家带来巨大的损失。然而，如果我们不停止，让它非法建造，对环境和生态的破坏将是巨大的，难以量化。就治理而言，它可能是项目投资的许多倍。人类对环境的破坏可能是永久性和毁灭性的。那么，为什么我们没有一个公共管理机制来协调建设与环境保护的关系，从而合理有效地杜绝此类事件的发生呢？既有措施将为国家利益、企业利益和环境保护赢得更多。

有人打个比方，如果用行政手段遏制污染排放可以说是“堵”，用市场机制解决污染问题可以说是“惜”。“节约”的目的不是要完全消除污染物的排放，而是要善加利用，将“水”引向“洼地”，即向低成本的地方减少排放，从而使整个社会的污染控制成本最小化。

如果说社会转型时期的中国仍然离不开行政手段的实施，那么即将实施的绿色gdp核算体系和官员问责制无疑将是深化“环境风暴”的第一个突破口。只有打破根深蒂固的“首领意志”，纠正相当一部分地方官员长期以来对政治成就的错误看法，环境保护事业才有望实现独立发展。

环保局副局长曾经说过，中国环境问题的解决不能靠一两个所谓的“风暴”，这个风暴来的快，去的也快，要建立一套长效机制。

法律体系:仍然薄弱

环境保护作为基本公共利益的体现，虽然是必要的手段和必要的阶段，但不应仅仅由行政机关根据其国家权力来维护。仅仅依靠行政权力的社会平衡机制是脆弱和危险的，这与法治社会的基本精神背道而驰。最多只能在很低的层面上实现初步的法律保障。

据知情人士透露，当30个项目都没有因为整改而关闭，国家环保总局和三峡工程开发公司陷入角力比赛时，很多人都在为国家环保总局流汗。

虽然国家环保总局在审批大型和超大型项目的环境影响评价报告时有权对项目建设提出修改意见，甚至可以一票否决项目建设，但这些项目可以在“等待”环境影响评价批准的同时开工建设，因为投资总是上亿元，电力建设方相信环境影响评价报告一定会得到批准。例如金沙江溪洛渡水电站的建设项目，前期已经投资了近20亿元，但真的会因为环评而被推翻吗？

最终结果并没有超出一些人之前的预测。被宣布停建的30个违法建设项目在收到罚款和整改后，均通过了环境影响评价审查，并在收到相关批准文件后可以恢复建设。可以看出，环境影响评价法的权威性和执行力还有待检验。

此外，环境执法需要走出“两高一低”的困境，即环境守法成本高、执法成本高、违法成本低。配套的污染控制和污水处理设施的建设费用达几十万元，几百万甚至几千万元。违反环境影响评价法的30个项目的最高罚款仅为20万元，这对于这些巨无霸项目来说只是九根牛一毛。这种惩罚如何能阻止非法活动？

环境保护法制化是中国向法治社会转型的内在要求。在立法层面上，吸收更多的公众参与，完善环境保护听证和诉讼制度势在必行。只有这样，我们才能真正将环境保护的责任内化，从本质上成为社会发展的有效制度约束。在社会分化日益严重的现实条件下，只有社会各阶层的利益都能得到有效表达，社会法治化的基本方向才能不偏离法律制度的基本精神和原则，这才是真正的法治化。

大企业要带头守法，使环保一票否决不成为“橡皮图章”；层层严格执法，将有效防止小鱼漏网。公众监督和公众舆论也会影响企业的声誉。因此，企业为了自身的生存和发展也必须考虑环境问题。

能量:警钟长鸣

最新统计显示，目前，中国已探明可利用的煤炭总量接近1900亿吨，而石油只有33亿吨，天然气43亿立方米。

第一张煤多、油少、气少的“多米诺骨牌”，在向电力层面转移时，形成了煤电的“垄断”，而“电力短缺”客观上促成了电力结构的倾斜。一方面，饥渴的电力市场吸引投资者推出“短而快”的燃煤发电项目，以尽快获得回报；另一方面，廉价的煤炭将为电力投资者赢得更多的利润，而聪明的投资者无法解决这个小学算术问题。有人担心，如果没有政策控制，燃煤发电项目将继续居高不下，中国的电力结构将进一步恶化。

国家发展和改革委员会能源研究所所长周认为，目前，煤炭在中国能源结构中的比重高达70%，表明我们的能源结构没有得到优化。我们不得不把煤炭作为最后的手段，而且越多越好。特别值得注意的是，煤炭的生产能力不是一个任意增加的数量，当煤炭年产量达到20亿吨时，这是一个临界点。超过这个限度，采煤的难度会增加，成本会进一步增加。可持续发展只是空.的一个词

现在，不平衡的能源消费结构已经使电力工业尝到了苦果。由于煤炭的短缺和运输的限制，许多单位不得不停止等待煤炭，企业的生产经营如履薄冰。事实上，在过去的两年里，煤电价格战显然是两个行业在追逐利润，最根本的原因是一次能源和二次能源在争夺市场。也就是说，能源需求方已经发挥了自己的力量，中国的能源能否持续支撑国民经济的发展引起了人们的极大关注，能源多元化再次闯入人们的视野。

据了解，2004年，中国原油进口首次突破1亿吨，达到1.2亿吨。能源专家认为，考虑到国家能源安全问题，能源结构的调整和优化不能仅仅依靠进口石油，必须实施能源多元化来解决中国的能源结构问题。

电力作为中国能源发展的中心，应该在能源多元化中发挥重要作用。然而，由于成本、技术、上网电价等因素的制约，电力结构的多元化仍在一步步徘徊。新能源在全国装机容量中的比重几乎可以忽略不计。一些专家建议，如果我们不加快新能源的开发，核心技术将被其他人进一步控制，利用效果将大大降低。

2004年底，中国电力投资公司终于获得了中国第三次核电建设的“许可证”，从而进入了核电领域。分析人士认为，在煤炭和环境保护的压力下，该集团公司正在努力应对，并不得不寻找另一种方式向核电迈出一步。虽然这只是发电企业的自发行为，但它客观上进一步优化了中国的能源结构。据估计，如果核电在中国能源结构中的比重达到20%-30%，一年将节约上亿吨煤。

相关研究机构预测，未来十年左右，核电、水电、风电和太阳能将占据中国能源发展的中心位置。随着《可再生能源法》的颁布，配套的法律法规即将出台，一些政策“壁垒”将一个个被清除。对于电力投资者来说，这无疑是个好消息，现在是不等人的时候了。